Un bilancio quinquennale della riforma della legge n. 24 del 2017 sulla sicurezza delle cure e la responsabilità professionale degli esercenti le professioni sanitarie

Da Responsabilità Medica, Diritto e Pratica Clinica

di Guido Alpa – Professore nell’Università di Roma

Le premesse per una riforma

Il nostro incontro si propone di fare un bilancio dei primi anni di applicazione della legge di riforma della disciplina sanitaria e dei problemi aperti in questo settore dalla pandemia di Covid-19. In effetti l’incidenza della pandemia, insieme con gli eventi luttuosi, le limitazioni alla vita quotidiana e lavorativa, alle attività economiche, sociali, culturali, ludiche, è stata notevole anche sul piano normativo. E vi è stato un momento in cui, a fronte dell’impegno straordinario profuso dai professionisti della sanità e dalle strutture sanitarie in quei frangenti, si era pensato di alleviare la responsabilità modificando la disciplina vigente, quanto meno per gli interventi cagionati dall’epidemia. Si è poi ritenuto di non intervenire, ben potendo sopperire all’esigenza di contemperare le circostanze eccezionali in cui i professionisti erano costretti ad operare il principio di temperamento della responsabilità (civile e penale) dovuta allo stato di necessità.

L’occasione mi è grata non solo perché costituisce una opportunità per riprendere la riflessione sulla responsabilità medica ma anche per chiarire i temi discussi e le proposte presentate dalla Commissione ministeriale costituita con decreto del Ministro della Salute il 26 marzo 2015 da Beatrice Lorenzin e da me coordinata.

Il decreto precisava i compiti della Commissione e le finalità che il Ministro si proponeva di raggiungere,
muovendo da alcuni presupposti, e cioè che «(…) negli ultimi anni, il fenomeno della c.d. “medicina difensiva”, intesa come l’insieme di atti e comportamenti posti in essere dall’esercente la professione sanitaria al fine di scongiurare possibili contenziosi da parte dei pazienti, ha assunto dimensioni tali da mettere a rischio la tenuta economica del Servizio sanitario nazionale, con intuibili ricadute negative sulla stessa assistenza sanitaria dei cittadini; (…) che, nonostante siano intervenute, anche di recente, disposizioni normative volte a contrastare le criticità sopra evidenziate, le stesse non hanno, comunque, prodotto effetti positivi in termini di riduzione del fenomeno e che, quindi, occorre individuare soluzioni, anche normative, idonee ad offrire agli esercenti delle professioni sanitarie maggiore certezza in ordine ai profili di responsabilità professionale, anche al fine di scongiurare che venga messo a repentaglio il rapporto di fiducia che deve intercorrere tra il paziente e l’esercente l’attività sanitaria, con conseguente pregiudizio per la tutela della salute dei cittadini».

Contemporaneamente alla Camera era in corso di elaborazione un testo di legge che si proponeva di riformare la disciplina della responsabilità del personale sanitario. Nel testo erano confluiti nove progetti di legge presentati da diverse parti politiche, e, grazie all’ intervento dell’on. Federico Gelli, che seguì dall’esterno i lavori della Commissione, il Parlamento discusse un testo che era una prima rielaborazione del lavoro svolto dalla Commissione, che aveva lavorato per circa otto mesi. Il testo in discussione non portava rilevanti modifiche ai risultati raggiunti dalla Commissione, specie in materia di responsabilità civile. Tuttavia, prima alla Camera, poi al Senato, furono modificate diverse disposizioni, e radicalmente riscritte le regole sulla responsabilità penale. Il percorso accidentato del disegno di legge spiega perché non tutte le disposizioni possono apparire coerenti, e talvolta l’inserzione di emendamenti – come è usuale nella formazione delle leggi – altera il profilo sistematico del testo normativo. In ogni caso, il testo che ne è derivato è innovativo e concepito sulla base di una nozione moderna di medicina: tiene conto di diversi principi nei quali inserire la problematica della responsabilità medica, dal monitoraggio dei rischi alle guide orientative del medico predisposte sulla base delle più recenti scoperte e sperimentazioni, dall’assicurazione obbligatoria alle modalità di accesso alla giustizia, e così via.

Per comprendere appieno il testo occorre tener conto dei principi nei quali esso di inquadra, principi formulati in apertura con riguardo alla sicurezza delle cure.

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